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两办重申农地“三权分置” 农村改革再深化

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-12-15  浏览次数:0

农村土地改革再度迎来了重大制度创新。中共中央办公厅、国务院办公厅1030日公布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。意见将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。这意味着,今后农地流转更宽松了。其中令农民欢欣鼓舞是,此后进城落户的农民不会被夺去土地的承包权。三权分置的下一站在哪?承包权的依法退出之路还有多远?

30多年前的小岗村开始,农村实行家庭联产承包责任制在全国陆续推广。此时土地所有权和承包经营权被分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了亿万农民积极性,解决了农民的温饱问题。但随着经济的发展和农村生产力的提高,部分承包土地的农民已不再种地,分散化的家庭经营种植效率也不能满足需要。上述《意见》提出,现阶段深化农村土地制度改革中,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。

中国土地学会副理事长黄小虎表示,30多年前,小岗村的“大包干”让农民取得了土地承包经营权。在很长一段时间内,农民的承包权和经营权是统一的。随着农村经济的发展,很多承包土地的农民不再务农,将土地流转给其他村民,这就出现了承包者将经营权分离。国务院提出“三权分置”是对这一现状的承认,是采取措施避免农业的生产力受到破坏,既要保护承包者的利益,又要保护承包者的利益。

中国社科院农村发展研究所所长、研究员魏后凯认为,三权分置的核心是放活经营权。推动土地经营权流转,从而推动农村土地流转,有利于促进农业规模化经营,发展现代农业。农民还能利用确权后的证件进行进行抵押贷款等,一定程度上增加了农民收入。

《意见》提出,土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

魏后凯认为,“不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”意味着现阶段农民进城落户后,农村的承包地还会继续保留。很长一段时间内,农民进城落户(例如考上大学落户城镇)后,农村的宅基地、承包地等会被收回。目前城市化进程加快,农村人口大量流入城镇,实际操作中可能还存在类似情况。国务院提出此项政策,很大程度上是解决此类问题的遗留,核心是维护进城农民的合法权益。

下一站,承包权退出?

黄小虎说,很多享有农地承包权的农民不务农了,但是还没有稳定的非农就业,或者说到了城里后没有取得城市户籍。这些农民心理上不敢放弃自己的承包地,耕地是他们最后的退路,所以“三权分置”在这个历史阶段出现。作为补充的是,国务院提出1亿农民落户城市计划。现在的问题是农民工进城后,没有放弃承包权,只是将经营权流转出去。这会促进农业现代化进程,但是也带来矛盾。在农业生产的收入中,一部分要给承包者,一部分要给经营者;现在国家每年都会有种粮补贴,以往的做法是补贴给土地的原始承包者,但是原始承包者已经不再种地,实际种地的人却得不到补贴;随着经济的发展,农药、化肥等农业生产成本上升,长期下去矛盾就会出现。

对于未来进城农民的土地退出问题,魏后凯认为六个字可以概括:依法、自愿、有偿。他说,承包权经营权未分离时,一些农民进城后,因为后顾之忧不愿意将土地承包经营权让出,这样不利于土地的流转和农业的适度规模经营。经营权和承包权的分离正好解决了这一问题。按照现在的政策,农民工进城后,其在农村的土地承包权、宅基地、集体收益的分配权得到国家的保护。

魏后凯说,“三权分置”是一个系统性复杂性的工程,涉及到区域协调和利益分配,要将顶层设计和前期试点相结合,一步一步地推进。《通知》中提到,审慎稳妥推进改革,逐步将实践经验上升为制度安排。现阶段很多改革需要制度的完善,例如耕地的经营权抵押、农民进城后承包地退出的问题等。      

黄小虎认为,因为各方面的利益要兼顾,目前没有一层不变的解决办法。但解决问题的关键在于,农民没有后顾之忧。如果农民进城后,有固定收入和稳定住房,享受社保、医疗、养老、教育等福利,自然会考虑是否保留原有的承包地。

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